汽車召回制度艱難出閘 是各方利益相互妥協

　　3月15日，眾人矚目的汽車召回制度終于正式出臺。

　　在當晚央視直播的《2004“3.15”之夜》晚會上，國家質量監督檢驗檢疫總局(以下簡稱質檢總局)新聞發言人劉兆彬宣布：由國家質量監督檢驗檢疫總局、國家發展和改革委員會、商務部、海關總署聯合制定發布的關于《缺陷汽車產品召回管理規定》(以下簡稱《規定》)于今天正式頒布，并于今年10月1日起開始實施。

　　與此同時，質檢總局主管的中國汽車召回網站(www.qiche365.org.cn)也相應開通，并開始接受質量投訴。

　　和2002年10月質檢總局頒布的《汽車產品召回管理規定(草案)》相比，正式規章僅在一些細節上進行了修訂，主要體現在兩個方面：首先，在一些時限上對廠商有所放松，比如制造商開始召回行動后，應在提交報告之日起的1個月內向下游廠商和車主發出召回計劃書(草案為10天內)、不再規定召回行動須在90天內完成等等。

　　第二個方面則是進一步明確質檢總局作為召回制度的主管單位，比如將草案中諸多“主管部門”直接修訂為質檢總局。

　　至于之前各界批評的罰則太輕問題，《規定》卻基本保留了草案的內容，即銷售商、租賃商、修理商違反規定處以人民幣1000元以上、5000元以下罰款，制造商如違規，處以1萬元以上、5萬元以下罰款。 召回制度一波三折

　　召回制度的出臺可謂一波三折。早在1970年代，當時的國家機械工業部就開始著手研究國外的汽車召回制度，“我們研究了20年，深知汽車召回制度是大勢所趨，這一點毋庸置疑。”中國汽車工業協會副秘書長杜芳慈說。

　　1994年，時任機械工業部汽車司處長的杜芳慈負責起草了召回制度草案，但之后并未能推行。杜解釋說，因為當時政府意識到一個問題，即召回制度是產品認證制度的組成部分，而不是一個孤立的法規，中國首先應該建立與國際接軌的認證制度。

　　據介紹，國際上主要有兩種產品認證制度，第一種是以美國為代表的“自我認證制度”，企業新車上市不需要經過國家部門的強制審批，政府只是事后監督，發現缺陷將強制召回，并處以重罰。第二種是以歐洲諸國為代表的“型式認證制度”，有關部門對新車上市進行嚴格的審查，并對企業的生產一致性進行監督，一旦發現缺陷，主要由企業自愿召回。

　　杜芳慈的構想是，按照國際慣例，構建一個科學、全面、完整的機動車政府管理體系，即在一個《車輛法》的基礎之上，由一個統一的部門來進行管理，同時建立一個包括召回在內的認證制度。

　　但事實上這個統一的大體系不但遲遲未能建立，還反而走向了多頭管理的泥潭。

　　2001年，國家機械工業部撤銷后，汽車行業的管理職能轉到了國家經貿委，而汽車項目投資又歸國家計委主管。國家發改委成立之后統一了投資和管理職能，但質檢總局又于去年推出了“3C”強制認證制度。至此，國內汽車準入形成三道門檻：一是《公告》管理，即上了《公告》的產品才能生產和銷售；二是汽車產品必須符合強制性產品認證(“3C”)要求，否則不得生產和銷售；三是產品要符合國家排放法規，必須單獨上一個“環保目錄”。

　　這三項準入分別由國家發改委、國家認證認可監督管理委員會(簡稱認監委，為質檢總局下屬機構)、國家環保總局管理。而其中除了排放標準相對獨立之外，另外兩項的檢驗項目和內容幾乎完全一致。

　　這種三元格局的多頭管理引起業界人士廣泛質疑，道理很簡單，既然“3C”認證幾乎完全承認《公告》的檢驗結果，為何要多此一舉？

　　業內人士認為，作為汽車產品認證體系的一個重要組成部分，眼下的這個汽車召回制度的出臺，沒有改善上述的多頭管理狀況。

　　2002年上半年，國家科技部委托人民大學法學院、中國標準研究中心等單位，聯合成立了國家軟科學課題組，研究召回制度的制定，而質檢總局作為主管部門，積極參與了制定過程。當年10月，質檢總局向社會公布了6000字的草案，征求各界意見。

　　當時社會各界認為這意味著召回制度很快就將推出，甚至有媒體稱，2003年將是中國汽車召回元年，但整個2003年卻是只聽樓梯響，不見人下來。

　　據一位起草組專家介紹，實際上方案修訂工作并不復雜，之所以遲遲不能出臺，一來不少汽車企業有一定的抵觸情緒，更為重要的是因為部門之間的職權需要協調。

　　事實上，細究召回制度頒布的臺前幕后，這既是一個消費者的勝利，也是各方面利益相互博弈妥協的產物。 強制認證為何無奈

　　顯而易見，汽車召回制度希望在不觸及存量問題的情況下，用增量來彌補制度缺位。但這隨之而來的就是一個公平性的問題。

　　正如上文所言，國際上通用的兩種認證制度，要么是限制準入，自愿召回，要么是放開準入，強制召回，這其中的核心點在于，作為汽車管理體系的兩個主體——政府和廠商共同承擔相應的權利和義務。而現在我們的游戲規則是強制認證加強制召回，盡管日本等汽車大國也是采用這種規則，但在路徑選擇上耐人尋味。

　　一位汽車界的老專家指出，新車上市階段已經強制審核，合格后方可投產，一旦出現問題，政府有關部門卻不承擔任何責任，企業必須完全承擔召回義務，游戲公平性何在？

　　對此，起草組一位成員的解釋是，之所以要在強制認證的基礎上加上強制召回，是因為強制認證制度施行幾十年以來，事實證明無法完全解決問題，一來無法保證車輛安全性，二來出現缺陷汽車之后大部分廠商并無召回動力。“如果在這種情況下，我們僅僅出臺一個自愿召回制度，或者僅是一個指導性意見，你覺得會有效果嗎？”

　　那么，為什么一個施行了20多年的強制認證制度不能解決問題？一位國家級汽車檢測機構人士說，檢測機構作為新車上市之前的把關者，只能對企業送審的樣車檢測，不可能確保整批汽車的質量，更何況一輛汽車上萬個零部件，某些問題只會出現在極端狀況，檢測機構在事前也無能為力。此外，在生產一致性保證方面，檢測機構沒有權利去抽查企業的后繼生產情況，而國家也沒有專門的相關部門來進行這個工作。

　　事實上，這只是問題的一半，而另一半則是由誰檢測。

　　目前，國內國家級整車檢測機構有8家，以目前產銷量最大的轎車為例，其中轎車檢測機構有3家，分別位于天津、長春和襄樊。從體制上看，他們無一例外都是企業性質，其中天津汽車檢測中心資產已劃撥國資委，相對獨立，而長春中心和襄樊中心分別隸屬一汽集團和東風集團。國內所有廠商新車都必須通過這3家檢測中心任意一家檢測，拿到合格報告，才可能上《公告》進入市場。

　　一位業內人士質問，企業意味著必須自負盈虧，以追求利潤最大化為目標，而涉及到公共安全的汽車質量問題，都由這3家企業來把關，是否足以確保流入市場的汽車沒有質量問題？

　　更重要的是，在新頒布的汽車召回制度第2章第11條提到，主管部門應聘請專家組成專家委員會，并由專家委員會實施對汽車產品缺陷的調查和認定。根據專家委員會建議，主管部門可委托國家認可的汽車產品質量檢驗機構，實施有關汽車產品缺陷的技術檢測。

　　而目前國內的檢測機構絕大部分都是企業性質，委托他們對缺陷汽車認定檢測，其權威性是否足夠呢？ 法律軟肋

　　業界的擔憂不無道理，作為政府部門制定的游戲規則，最基本的要求就是公平公開公正，而事實上汽車召回制度的“三公”問題還不止于此。

　　觀察人士早在召回制度公布之前就提出，目前在汽車消費過程中，涉及制造、銷售、車管、工商、稅務、交通、保險、質量監督等多個部門，因此需要有一個高于各部門的“國家汽車安全法”進行協調。

　　中國汽車工業咨詢發展公司首席分析師賈新光認為，作為質檢總局的一個部門規章，《規定》無法對其他部門產生法律效力。

　　事實上，這正是目前汽車召回制度的一大軟肋。

　　一位參與召回論證的汽車界人士認為，目前的《規定》最大的問題就是沒有納入法律系體，從本質上看，更多的是部門利益的再分配。“我最擔心的不是召回制度本身，而是在執行過程中，它成為少數部門壟斷特權的工具，而不是消費者和行業利益最大化。”

　　據方案起草組人士稱，他們對此也有考慮，最初設想納入《道路車輛安全法》，但由于該法的出臺遙遙無期，只能作罷。而全國人大法律委員會則明確表示，直接走全國人大立法不可能，因為按照立法計劃，有大量的其他法案需要起草，《規定》排不上號。

　　最終，起草組來到國務院法制辦，希望納入國務院行政法規，但最終仍未協調下來。“最后確定做成規章，很大程度上是因為覺得馬上就可以推出”。

　　而作為規章的一個直接后果則是罰則太輕。這也是業界普遍詬病的一點。在韓國，生產商對缺陷隱瞞或縮小范圍，經查實可處以2700萬美元罰款。若不執行召回命令，可終止其銷售權，并處以10億韓元的罰款。而在日本，如果制造商的申請有虛假內容、勸告后不執行的，則處以2億日元(約合人民幣1400萬元)的罰款。

　　“沒有辦法，按照行政處罰法，作為質檢總局的規章，它只能有這點權力，”這位起草組人士說，“事實上，罰款不重要，更重要的是通報，讓消費者知道，這是規章更主要的目的。”

　　去年“兩會”期間，東風汽車公司總經理苗圩就向人大議案組提交了“加快《道路車輛法》立法進程，促進《道路車輛法》盡早出臺”議案，但是還沒有下文。 觀察人士認為，包括產業政策在內的汽車業法規，出臺都異常艱難，其中一個重要原因就在于部門分工協調問題，隨著汽車產業的炙手可熱，部門利益爭奪亦日趨激烈，這不僅意味著巨大的協調成本，同時也將造成巨大的社會成本，有關機構的調整和理順已是迫在眉睫。 (南方周末)